[71]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第383页。
这些事物之所以具有法律效力，其根源是来自法律的授予。另一方面，未被法院附带审查的行政裁量基准，对于法院没有约束力，法院可以引用，也可以不引用。
[48]参见王天华：《裁量标准基本理论问题刍议》，载《浙江学刊》2006年第6期。行政裁量基准的表现形式除了成文的行政规则外，还表现为行政惯例所形成的裁量规则。对于后者，其对于法院没有约束力，但法院原则上应予以尊让。但该解释对于行政相对人有着很明显的影响，具有一定的立法属性，如果法律解释需要改变既有法律原则，或者设定新的权利义务，则该解释就归入立法权范围。[34]2014年《成都市规范行政执法自由裁量权实施办法》第8条规定：行政机关应当对存在自由裁量空间的行政执法权分类分项制定自由裁量标准。
[13]参见孙棣文与北京市公安局治安行政处罚案，北京市高级人民法院（2019）京行终字第2302号行政判决书。[39]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第五版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第153—156页。[23]这种主张在实践中也有体现。
[35]参见王学辉：《行政法意思表示理论的建构》，载《当代法学》2018年第5期。行政性不仅意味着具体协议条款中行政性的主导性，而且意味着行政协议与行政行为的同构性，还意味着行政协议中公共利益的优先性以及撤销权的应受司法尊重性。[23]参见郭雪、杨科雄：《行政协议中非基于行政优益权的单方变更权》，载《法律适用》2019年第18期。但问题在于，这些空间是由行政性规范内在的裁量空间所赋予的，协议条款的协商性以及合法性既源于这些规范的规定，又不能超出这些规范所厘定的边界。
[4]余凌云教授则强调：行政协议是双方合意的产物。[40]与之相应，瑕疵协议一方面可以理解为协议意思的表示瑕疵，另一方面也可以理解为行政行为的瑕疵。
[14]参见张向东：《论行政协议司法审查的标准与方式》，载《政治与法律》2021年第7期。[9]三是行政协议的稳定性与相对人权利保障。应当在传统的行政诉讼制度结构之外另行建构适合解决行政契约纠纷的双向性诉讼结构，允许行政机关就契约纠纷问题提起行政诉讼。也就是说，相对人的瑕疵意思表示以签约决定要件的形式同步进入签约行为合法性审查的范围，从而被一并审查、综合判断。
[62]相关案情及对此案的分析，参见陈国栋：《行政协议审判依据的审查与适用——76号指导案例评析》，载《华东政法大学学报》2018年第3期。[46]See John Bell Fran?ois Lichère, Contemporary FrenchAdministrative Law, Cambridge University Press,2022, p.283.[47]参见陈国栋：《行政协议的许可化研究》，载《环球法律评论》2021年第6期。[63]此外，未经上级批准或上级批准无效的协议也属于超越职权的协议，也应当撤销。 陈国栋，法学博士，大连海事大学法学院教授。
限于篇幅，本文在此只探讨可撤销之瑕疵行政协议的认定标准，而不探讨撤销权的行使程序、行使时效、法律效力与瑕疵协议认定的法律依据等问题。这就违背了司法权与行政权之间的分工，意味着司法权对行政权的僭越。
[16]参见崔建远：《行政合同族的边界及其确定根据》，载《环球法律评论》2017年第4期。基于贿赂、欺诈或胁迫产生的协议，行政机关应当撤销。
因此，以相对人意思表示的法律效力和行政协议的双向意思表示构造亦即协议性为由，否定行政机关以一般违法为由撤销瑕疵行政协议，不符合《行政许可法》所体现的立法者对相对人表意行为效力的基本立场。来源：《政治与法律》2023年第8期。因此，正如出于公益的需要，行政机关可以撤销基于相对人申请的、作为资源配置手段的行政许可而不受相对人申请意思约束一样，行政机关也同样可以基于公益撤销作为资源配置手段的行政协议而不受相对人缔约意思的束缚。这一特性决定了解决任何有关行政协议的问题都必须从协议性与行政性的对立统一视角出发，不能采取非此即彼的立场，不能不顾行政性只看协议性。[22]与之相应，在这类协议条款存在瑕疵的情况下，以协议性为由主张行政机关只能诉请撤销同样于理不通。此处的法定程序应当从广义上来理解，既包括狭义意义上法律所明文规定的程序，也包括未经法律规定但基于正当程序原则所应遵循的程序。
以之为标准适用于行政协议，只会限缩行政机关的撤销权，损及公共利益的保障。而同样是基于这一主要矛盾与次要矛盾分析方法，笔者认为民法学者所质疑的行政协议具有充分的行政性因而是行政协议。
因为不能对相对人的专业素质提出过高的要求，同时行政机关作为公共利益的维护机关本身也具有审慎审查的职责，故前者引发的瑕疵协议，应归属于前述一般违法的协议。综上所述，仅仅因为行政协议的协议性即提高瑕疵行政协议的可撤销标准，将单方侵益行为无效的标准拿过来约束行政机关的撤销权，却无视一般行政协议所具有的双务性亦即利益交换性及其公共资源配置属性，不仅会造成公益与私益之间的失衡，还会损及第三人权益。
[48]参见王学辉：《行政法意思表示理论的建构》，载《当代法学》2018年第5期。另一方面，行政许可是典型的包含相对人申请性意思表示的行为，是相对人申请与行政机关审批共同作用的产物。
这也是契约平等原则的应有之义，即任何一方意志不能凌驾于他方意志之上。若是违背详细控制性规划签订协议或是不将详细控制性规划纳入出让协议，该出让协议无效。[56]参见张青波：《可撤销行政协议的价值与认定》，载《法商研究》2022年第1期。[49]归根结底，是公益优先这一法则决定了民法诚实信用原则与协议的交涉性不足以否定行政机关的单方撤销权。
当然，为了尊重协议的协议性，对这样的协议，行政机关首先应该与相对人协商，协商不能兼顾公益与协议性的，行政机关才可以撤销。据此，从司法权与行政权之间的关系来说，行政机关也有权单方撤销瑕疵行政协议。
[27]这一观点不无无可奈何之意，似乎行政机关本不应该拥有单方撤销权。综上所述，基于行政协议中行政性与协议性的对立统一性及行政性的主导性，行政协议条款中的协商性并不具有凌驾于行政性的主导性，不能作为主张行政机关只能诉请撤销、不能单方撤销瑕疵协议的理由。
之所以如此，是因为在协议的签订过程中，主观方面的违法一定会体现为客观违法。[33]毛雷尔也指出，在法律或行政纲领事先规定的情况下，行政合同与附带义务或条件的行政行为没有区别。
[4]参见宋明：《论行政机关的协议撤销权》，载《社会科学战线》2020年第10期。[6]二是行政协议的交涉性。在这种情况下，以撤销协议为底线手段才能有效保障公共利益。行政机关作出授益处分，不得透过行政契约将之相对化，以致违反做成特定行政处分的义务。
1.其在宏观上蕴含着抹杀行政协议正当性的风险行政协议是行政性与协议性有机结合的产物，这两者构成相互对立又无法分割、必须统一在行政协议中的矛与盾。[59]参见陈国栋：《行政协议的行政许可化研究》，载《环球法律评论》2021年第6期。
[15]如民法学者崔建远教授即主张从主要矛盾与次要矛盾的定性来界定政府机关所签订的合同到底是行政协议还是民事合同，并因此认为大部分所谓的行政协议是民事合同。基于自由裁量权，行政机关得以和相对人在法定范围内自行约定协议条款。
诚实信用原则与交涉性的规范效力的实质是法锁理论，即私人之间的契约得以形成法锁约束缔约双方，一方当事人不能随意毁约弃诺，如果要撤销协议，也必须通过诉请法院的形式进行。这就意味着，基于司法与行政权的分工关系，如果行政机关不先作出法律决定，法院是无权针对此决定进行审查的。
